Artículo IUS 807297. CUENTA PUBLICA, NATURALEZA DEL ACTO DE LA REVISION DE LA. EVOLUCION DOCTRINAL Y LEGISLATIVA.

CUENTA PUBLICA, NATURALEZA DEL ACTO DE LA REVISION DE LA. EVOLUCION DOCTRINAL Y LEGISLATIVA.

Si la Constitución de los Estados Unidos de América, del diecisiete de septiembre de mil setecientos ochenta y siete, determinó, en la sección novena de su artículo 1o., que "periódicamente se publicará una manifestación y cuenta de los ingresos y egresos del tesoro público", las Constituciones del siglo pasado y la de este siglo, de México, han superado la cláusula en cuestión de la Ley Fundamental Norteamericana, al haber continuamente decidido que la cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión queda sujeta al aprobación del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, como el órgano de representación inmediata y directa del pueblo en el régimen constitucional instituido para la República. Es posición trascendental del Estado moderno, particularmente del Estado democrático actual, someter la cuenta del gasto público de la nación a la revisión, aprobación y glosa del órgano legislativo a quien la norma constitucional atribuya esa función controladora. Ni el Estado del medievo, tampoco el del renacimiento, elaboraron normas fundamentales para el control del gasto público de un país, por el Parlamento o la Asamblea Legislativa, porque, como empresa certeramente Fasiani, en su obra Principios de Ciencia de la Hacienda, "durante siglos enteros la oscuridad absoluta pudo ser conservada, por la falta total de una distinción entre la caja del Estado y la del príncipe". En realidad: el Estado monárquico absolutista fue reacio a que la cuenta del gasto público fuera revisada por el órgano legislativo, y, en muchas ocasiones, las exigencias del poder en cita para glosar y aprobar la cuenta pública de la monarquía, provocó su disolución, por partirse del principio de que "el poder real es considerado como propietario feudal de los impuestos", de los que dispone a su capricho y voluntad, con la consecuencia, par quien materialmente los administra, de tener que cumplir con la "obligación del secreto de la caja del Estado". Puede afirmar, de inmediato, que los Estados de la democracia constitucional son los primeros en establecer, en sus leyes fundamentales, la facultad de sus pueblos de participar en las decisiones acerca del gasto público, perteneciéndoles la atribución de aprobar y controlar la cuenta pública de una nación, mediante una resolución que en su esencia más pura es un acto exclusivamente político, ayuno de las características materiales de una ley, por no crear, el acuerdo legislativo del caso, una situación jurídica general, impersonal y permanente, sino estarse frente a una determinación individual, de naturaleza política, que nunca disfruta de la generalidad intrínseca a toda norma legal. La teoría de la Constitución en México jamás ha sido ajena a estas ideas, como podrá observarse de las disposiciones supremas contenidas en las diversas Leyes Fundamentales que han regido esta materia. Las fracciones XII, XIII y XVI del artículo 131 de la Constitución de Cádiz del 19 de diciembre de 1812, observada en México durante la década 1812-1822, otorgó a las Cortes la facultad de fijar los gastos de la administración pública, de establecer las contribuciones e impuestos para satisfacerlos y de "examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos". La Norma Fundamental anterior, primera, en orden cronológico, del régimen constitucional de la nación, fue acogida por el artículo 114 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado, en Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, al reconocerle al Supremo Congreso Legislativo la atribución "de examinar y aprobar las cuentas de recaudación e inversión de la Hacienda Pública", instituto que no escapa al primer documento constitutivo de la Federación Mexicana, por ser obvio que el Acta Constitutiva de esa Federación, la del 31 de enero de 1824, lo contempla en la fracción IX de su artículo 13, cuando dispone que es de la competencia exclusiva del Congreso General "establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos de la República, determinar su inversión y tomar cuenta, de ella, al Poder Ejecutivo". Esta última norma, esto es, la del Acta Constitutiva en referencia, es reproducida meses después por la primera Constitución Federal de Estado Mexicano, la expedida el 4 de octubre de 1824, que en la fracción VIII de su artículo 49 ordena al Congreso General "fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión y tomar, anualmente, cuentas al Gobierno". El régimen unitario imperante en la República, en los años de 1836 al de 1847, tuvo el cuidado de respetar estas normas federativas democráticas, lo mismo en la fracción IV del artículo 44 de la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836, que en la fracción III del artículo 65 de las Bases de Organización Política de la Nación Mexicana, del 12 de junio de 1843. Y si para el primero de esos documentos, es el Congreso General quien examinará y aprobará cada año la cuenta general de inversión de caudales respectiva al año penúltimo, que deberá haber presentado el Ministerio de Hacienda en el año último, previa la glosa y examen que detallará una ley secundaria (artículo 44, fracción IV), el segundo de los propios documentos, esto es, las Bases de Organización Política determina, en forma más concreta, que al Congreso incumbe la atribución de "examinar y aprobar cada año la cuenta general que debe presentar el ministerio de Hacienda por lo respectivo al año anterior" (artículo 65, fracción III). Restablecido el régimen federal, por el Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847, es el Proyecto de Constitución del 16 de junio de 1856, redactado por la comisión integrada por Ponciano Arriaga, Mariano Yáñez, León Guzmán, Pedro Escudero y Echánove, José María del Castillo Velasco, José M. Cortés y Esparza y José María Mata, el que introduce en México el sistema unicamarista y a la par que lo hace la Constitución del 5 de febrero de 1857, prescribe en sus artículos 74 y 75 que, en su segundo período de sesiones, la Asamblea Legislativa se dedicará, "exclusivamente, al examen y votación de los presupuestos del año fiscal siguiente, a decretar las contribuciones para cubrirlos y a la revisión de la cuenta del año anterior que presente el Ejecutivo", lo que se hará el día penúltimo de su primer período de sesiones, en unión del "proyecto de presupuesto del año próximo venidero". Los artículos 74 y 75 del Proyecto de Constitución de 1856 pasaron a ser, sin modificaciones substanciales, los artículos 68 y 69 de la Constitución promulgada el 5 de febrero de 1857 que, en su artículo 72, fracción XXIX creó, como órgano del Poder Legislativo de la Federación, para glosar y revisar la cuenta pública, la Contaduría Mayor, a propuesta del diputado Marcelino Castañeda, proposición que fue apoyada por don José Antonio Gamboa y por don Guillermo Prieto, quien, como dice Zarco, "demostró la necesidad de que la Oficina de Glosa y de su presupuesto dependa del cuerpo legislativo" (Historia del Congreso Constituyente de 1857, edición acordada en Veracruz, por don Venustiano Carranza, año de 1916, página 693). El 14 de agosto de 1867 el presidente Juárez expidió la famosa convocatoria para la elección de los miembros de los supremos poderes de la Federación y para la reforma de diversos artículos de la Ley Fundamental de 1857. El artículo 9o. de esa convocatoria consigna que "en el acto de votar los ciudadanos expresarán, además, su voluntad, acerca de si el próximo Congreso de la Unión, sin necesidad de observar los requisitos establecidos en el artículo 127 de la Constitución Federal, podrá reformarla o adicionarla sobre los puntos siguientes": "Primero. Que el Poder Legislativo de la Federación se deposite en dos cámaras, fijándose y distribuyéndose entre ellas las atribuciones del Poder Legislativo". El 13 de diciembre de 1867, don Sebastián Lerdo de Tejada, secretario de Gobernación en ese entonces del presidente Juárez, remitió al Congreso de la Unión la iniciativa de reformas constitucionales anunciada en la convocatoria de cuenta, explicando, en ella, que en cumplimiento de los manifestado por el señor presidente de la República en el acto solemne de la apertura de sesiones de aquel soberano Congreso, debería reestructurarse el Poder Legislativo de la Federación, restableciéndose el sistema bicamarista que privó durante la vigencia de la Constitución Federal del 4 de octubre de 1824, y fijarse y distribuirse, entre aquel Poder y sus dos Cámaras, las atribuciones que la Carta Política de 1857 había reservado para la Asamblea Legislativa unicamarista. Cabe señalar que al distribuirse las facultades de la Asamblea Legislativa unicamarista, entre el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, se otorgó, a la representación nacional, es decir, a la Cámara de Diputados, la facultad exclusiva de vigilar, por medio de una Comisión Inspectora de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor, correspondiéndole, e iguales términos, examinar la cuenta que anualmente deba presentarle el Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo, como podrá observarse de la consulta del artículo 72 A, fracciones III y VI, del decreto de reformas al a Constitución Federal de 1857, promulgado, por el presidente de la República, el 13 de noviembre 1874. La reforma constitucional en comento dio lugar a que desde el año de 1874 hasta la vigencia de la Constitución de 1917, la Cámara de Diputados disfrutara de la facultad exclusiva de examinar la cuenta que anualmente debería presentarle el Ejecutivo de la Unión, pues en todas las otras Constituciones de México del siglo XIX, como en la nombrada Constitución de 1917, siempre se instituyó que la aprobación de la cuenta pública del Poder Ejecutivo Federal, es atribución que corresponde al Congreso de la Unión y no a una de las dos Cámaras que lo integran. Resulta importante conocer, para la cuestión que decidirá esta ejecutoria, que las reformas iniciadas por el presidente Juárez, en cuanto a la nueva estructura del Poder Legislativo Federal, llevó a la Comisión de puntos constitucionales a emitir el dictamen del 24 de diciembre de 1869, firmado por los diputados Montes, Dondé y Alcalde, que se ocupa de clarificar la diferencia a hacer entre ley, decreto y acuerdo económico, proponiendo esa comisión, después de escuchar las opiniones de los diputados Moreno y Guzmán, que "toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o de decreto". Agapito Pizá en su Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, Tomo I, año 1882, páginas 23 y 24, transcribe textualmente, el dictamen de la nombrada Comisión de puntos constitucionales, en la materia referida, en los términos que siguen: "El 64 dice: "Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter que el de ley o acuerdo económico". Al discutirse este artículo, el Sr. Moreno creyó conveniente que las resoluciones del Congreso tuvieran el carácter de ley o decreto, y estableció la distinción de que la ley se refiere a un objeto general, y el decreto a un objeto particular. "El Sr. Guzmán dijo, que la comisión tuvo presentes las observaciones del señor preopinante: pero temió que las distinciones dieran lugar a abusos, y creyó que toda resolución legislativa del Congreso General, no puede tener más carácter que el de ley". He aquí la única razón que aparece en la historia del Congreso Constituyente para haber abandonado una distinción fundada en los principios de la ciencia del derecho. La ley por su propia esencia tiene un carácter de generalidad; uno de los jurisconsultos más célebres por su talento y por su inflexible honradez, define la ley en estos términos: "La ley es un precepto común, una resolución de los varones prudentes: el castigo de los delitos que se cometen espontáneamente o por ignorancia: la garantía común del a República". Y el orador griego Demóstenes dijo: "todos los que residen en una república debe arreglar su vida conforme a la prescripción de la ley". ¿Qué tienen que hacer, en efecto, los vecinos de los Estados con una resolución legislativa que afecte a los habitantes del Distrito Federal, o a los del Territorio de la Baja California?. La Comisión opina que debe reformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre ley, decreto y acuerdo económico; y así lo propone al Congreso". Aunque en su redacción definitiva el artículo 64, reformado, de la Constitución Federal de 1857 dispuso, de acuerdo con la Comisión de estilo, que "toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto", no existe duda alguna constitucional sobre los términos de esa reforma en torno a que la ley siempre regula una situación jurídica general, permanente e impersonal, en contraste con el decreto que puede ocuparse también de un "objeto particular", teniendo este carácter el que examina la cuenta pública del Gobierno de la nación. El 30 de mayo de 1881 el presidente Manuel González promulgó la Ley sobre el Presupuesto y la Cuenta Pública de la Nación, que en sus artículos 3o., 7o., 18, 19 y 27 trata lo relativo a la misma cuenta pública, puesto que consagra que le Ejecutivo de la Unión tiene facultad para presentar, a la Cámara de Diputados, "los resultados de la cuenta del Erario Federal, a fin de que la examine" dicha Cámara, mediante la concentración de las operaciones de sus libros y del estado comparativo que resumirá, comparándolos específicamente, los datos que constituyan la totalidad del movimiento del año y las obligaciones que resulten a cargo del mencionado erario (artículos 3o. y 7o.). La misma ley, en sus artículos 18 y 19, ordena que la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados glosará la cuenta de la Tesorería que contendrá, en un sólo resumen, "las cuentas transitorias que por cualquier circunstancia no estuvieren saldadas, a fin de que tanto la Cámara de Diputados como la Contaduría Mayor tengan conocimiento del importe de las responsabilidades por manejo de fondos federales" y se haga el ajuste definitivo de las cuentas de los años anteriores, llamadas también cuentas transitorias. Finalmente: el artículo 27 de la ley en cita fija los límites y alcances del examen, por la Cámara de Diputados, de la cuenta anual de la Federación, estableciendo que dicho examen contendrá la determinación de "si en las partidas de ingresos están considerados todos los ramos que forma la Hacienda Pública, o si ha exigido prestaciones ilegales"; "si las sumas de los gastos hechos y responsabilidad contraidas están dentro de los límites fijados en el Presupuesto de Egreso y leyes posteriores para cada ramo y para cada partida", y, por último, "si hay exactitud en los valores parciales y generales de la cuenta pública". Manifiesto es que durante el régimen constitucional instituido por la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias (la del 30 de mayo de 1881), el Decreto que aprueba la cuenta pública del Erario Federal no constituye una ley y el examen de esa cuenta pública es una revisión formalmente legislativa entre el ingreso obtenido por la nación en un ejercicio fiscal y el egreso realizado durante el propio ejercicio, sin que implique, el decreto de aprobación de dicha cuenta, aprobación alguna a las relaciones directas fiscales que se motiven entre el causante de un impuesto de una contribución y la Hacienda Pública Federal o el Fisco de la Federación, a propósito del a satisfacción de obligaciones impositivas. El 14 de enero del año de 1917 el Congreso Constituyente conoció, en sesión pública, el dictamen acerca del artículo 65 del proyecto de Constitución, disposición que propone que le primero de septiembre de cada año se reunirá el Congreso de la Unión para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupará de revisar la cuenta pública del año anterior, la que será presentada a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días del apertura de esas sesiones, sin que la revisión se limite a investigar si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, sino que se extenderá al examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos y a las responsabilidades a que hubiere lugar, no pudiendo haber otras partidas secretas que las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo presupuesto, cuyo ejercicio por los secretarios está sujeto a acuerdo escrito del presidente de la República (Diario de los Debates del Congreso Constituyente, Tomo II, página 277). Por unanimidad de ciento cincuenta votos se aprobó el proyecto de artículo 65, que conservó igual número en la Constitución de 1917, sin que, hasta la fecha, haya sufrido modificación alguna ni en su forma, ni en el fondo. Es irrefragable, desde luego, que el artículo 65 de la Constitución de 1917 reintegró, al Congreso de la Unión, la atribución de revisar la cuenta pública de la Nación, dejando, así, de ser una facultad exclusiva del a Cámara de Diputados, y señaló, sobre todo, que la revisión de la misma cuenta pública no sólo se concretará a la investigación de si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas de presupuesto, sino que comprenderá, también, el examen del a exactitud y justificación de los gastos hechos, con la fijación de las responsabilidades consiguientes, de no comprobarse debidamente dichos gastos. El citado Congreso Constituyente de 1917 estableció en la fracción XXX de su artículo 73, ahora XXVIII, a virtud de la reforma sufrida mediante decreto publicado el en el Diario Oficial de la Federación del 290 de agosto de 1928, que era de la competencia del Congreso de la Unión el examen de la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo, con la apreciación de que la antigua fracción XXX del mencionado artículo 73 fue aprobada por el mismo Congreso Constituyente de 1916-1917, en su sesión pública del 15 de enero de 1917, por unanimidad de ciento sesenta y nueve votos, sin que su redacción y conceptuación original haya surgido, hasta ahora, ninguna modificación, salvo la ya anotada, esto es, que dejó de ser, a partir de 1928, la fracción XXX, para constituirse en la fracción XXVIII. Es congruente al pensamiento de la Asamblea Constituyente de 1916-1917, que la cuenta pública anula del Poder Ejecutivo sea revisada por el Congreso de la Unión y que los términos constitucionales de esa revisión estriban, precisamente, en el examen de la exactitud y de la justificación de los gastos hechos, a fin de poder fijar las responsabilidades, no pudiendo haber otras partidas secretas que las señaladas con ese carácter en el presupuesto de egresos, que emplearán los secretarios de Estado mediante acuerdo escrito del presidente de la República.

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Registro digital (IUS): 807297

Fuente: Informes

Instancia: Sala Auxiliar

Localización: [TA]; 7a. Época; Sala Aux.; Informes; Informe 1970, Parte III; Pág. 90

Precedentes

Amparo en revisión 2241/57. Espectáculos Deportivos Frontón México, S. A. 17 de noviembre de 1970. Fallado por mayoría de cuatro votos de los Ministros Castellano Jiménez, Canudas Orezza, Palacios Vargas y López Aparicio, contra el voto del señor Ministro Caponni Guerrero. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza.